Toen het kabinet-Balkenende II in de vroege jaren 2000 het nieuwe stelsel van inkomensafhankelijke toeslagen ontwierp, lag er een belangrijke keuze op tafel: wie zou de uitvoering op zich nemen? Het ging om miljarden euro’s per jaar, via nieuwe regelingen zoals de zorgtoeslag, huurtoeslag en kinderopvangtoeslag. De keuze viel niet op het UWV, dat ruime ervaring had met uitkeringssystemen. In plaats daarvan kreeg de Belastingdienst het vertrouwen – een organisatie die tot dan toe vooral bekendstond om het innen van geld, niet het uitbetalen ervan.
Waarom deze keuze? De Belastingdienst stond destijds in hoog aanzien. Ze werd gezien als hét voorbeeld van een goed functionerende overheidsdienst: betrouwbaar, professioneel en technisch sterk. Met geautomatiseerde processen die miljoenen aangiften konden verwerken, een zorgvuldig opgebouwde automatiseringsafdeling, en een communicatiestrategie die sympathie opriep bij burgers, genoot de dienst een reputatie waar andere uitvoeringsinstanties alleen van konden dromen.
Een belangrijk onderdeel van dat imago was de BelastingTelefoon, midden jaren tachtig opgericht als een tot dan toe ongekende vorm van directe, helpende overheidscommunicatie. Burgers konden snel iemand spreken, kregen heldere uitleg en praktische hulp. De Belastingdienst positioneerde zich zo als een moderne, toegankelijke uitvoerder. Die menselijke benadering, in combinatie met de bekende slogan “Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker”, droeg sterk bij aan het publieke vertrouwen.
Daar tegenover stond het UWV. Pas net gevormd uit een reeks fusies tussen voormalige uitvoeringsinstanties in de sociale zekerheid, kampte het met cultuurverschillen, gebrekkige ICT en organisatorische onrust. Bovendien hing er een zweem van wantrouwen rond het UWV: het zou bureaucratisch zijn, log, en slecht in klantgerichtheid. Politiek en ambtelijk Den Haag durfden het niet aan om zo’n complexe en gevoelige taak als de toeslagen daar onder te brengen.
Maar het ging om meer dan imago. Er was ook een beleidsmatige drang naar centralisatie. De overheid wilde één loket voor inkomensgegevens en inkomensafhankelijke regelingen. De Belastingdienst beschikte al over veel van die data en leek daardoor geschikt als centrale uitvoerder. Er werd gekozen voor snelheid en efficiëntie — het paste in een tijdgeest waarin de overheid zichzelf wilde inrichten als een goed draaiend bedrijf.
Wat men echter onderschatte, was de aard van de taak. De Belastingdienst was ingericht op het innen van geld op basis van duidelijke gegevens en regels. De toeslagen vroegen om iets fundamenteel anders: het verstrekken van voorschotten op basis van schattingen, die later weer moesten worden herzien. Terugvorderingen, wijzigingen in inkomens, complexe gezinsstructuren — het paste slecht bij de technische en organisatorische logica van de dienst. Bovendien was de politieke druk hoog: er moest snel worden geleverd, tegen minimale kosten, en fouten mochten niet voorkomen.
In plaats van eenvoud werd het een systeem van voorschotten en terugvorderingen, waarin fouten niet alleen mogelijk waren, maar vrijwel onvermijdelijk. En waar fouten werden gemaakt, volgde geen coulance maar een harde, geautomatiseerde terugvordering. Het toeslagenschandaal dat daaruit voortkwam, raakte uiteindelijk tienduizenden gezinnen, en beschadigde het imago van de Belastingdienst onherstelbaar.
Ironisch genoeg kreeg de Belastingdienst de taak juist omdát haar reputatie zo goed was — en werd ze uiteindelijk zwaar beschadigd dóór diezelfde taak. Het UWV werd gepasseerd vanwege gebrek aan vertrouwen, terwijl het mogelijk beter geëquipeerd was voor een taak als deze, die veel lijkt op uitkeringsverstrekking: menselijker, met meer ruimte voor individuele omstandigheden, en gewend aan omgaan met complexe levens van mensen.
De keuze voor de Belastingdienst was dus geen puur inhoudelijke afweging, maar een combinatie van reputatie, politieke logica, centralisatie-idealen en de wens tot controle. Met grote gevolgen. Het is een klassiek voorbeeld van hoe een goed imago tot verkeerde keuzes kan leiden — en hoe beleid en uitvoering niet op elkaar afgestemd raken als vertrouwen en regie ongelijk verdeeld zijn.
Bert Breij (PhD), voorzitter van DeSolidariteit, dat haar focus verlegt naar Solidarity by Technology. Tussen begin tachtig en begin negentig was hij verantwoordelijk voor de interne en externe communicatie van de Belastingdienst en oprichter van onder meer de BelastingTelefoon.
